中國經(jīng)濟已經(jīng)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。為了更好地實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須完善宏觀調(diào)控制度體系，統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領(lǐng)域改革，增強宏觀政策取向一致性。加強宏觀政策評價，有助于不斷優(yōu)化宏觀政策操作，提高宏觀政策效果?；诖?，《宏觀政策評價報告2025》（下稱“報告”）對2024年宏觀政策操作及其調(diào)控效果進行系統(tǒng)評價，并對2025年宏觀政策提出建議。

宏觀經(jīng)濟堅持穩(wěn)字當頭

判斷我國宏觀經(jīng)濟運行狀況，主要從經(jīng)濟穩(wěn)定與金融穩(wěn)定兩個方面進行分析。

經(jīng)濟穩(wěn)定方面，我國經(jīng)濟運行穩(wěn)中有進。2024年我國GDP增速預(yù)計為5.0%左右，尤其是9月下旬一攬子增量政策推出以來，經(jīng)濟企穩(wěn)回升勢頭進一步鞏固，供需兩端均有所改善?？傮w分析，2024年中國經(jīng)濟潛在增速預(yù)計為5.3%，仍有一定提升空間。宏觀政策需要在提升價格總水平、激發(fā)民間投資活力、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、改善居民收入與企業(yè)盈利等方面發(fā)力。

金融穩(wěn)定方面，金融體系風(fēng)險總體可控。2024年我國繼續(xù)加強對重點領(lǐng)域金融風(fēng)險的監(jiān)管與防控，保證金融體系安全平穩(wěn)運行。一是債務(wù)規(guī)模增長較為平穩(wěn)，宏觀杠桿率溫和上升，債務(wù)風(fēng)險整體可控。二是房地產(chǎn)市場止跌企穩(wěn)，風(fēng)險呈現(xiàn)緩解跡象。三是大型商業(yè)銀行不良貸款率處于低位、流動性較為充裕。四是人民幣匯率總體處于合理區(qū)間，外匯儲備保持穩(wěn)定。同時，也要看到，房地產(chǎn)市場和部分中小金融機構(gòu)等領(lǐng)域的風(fēng)險需要持續(xù)關(guān)注，要按照2024年中央經(jīng)濟工作會議的要求，有效防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險。

宏觀政策取向一致性加強

報告基于宏觀政策“三策合一”理論及指數(shù)，對穩(wěn)定政策、增長政策和結(jié)構(gòu)政策進行全面評價。在此基礎(chǔ)上，對三類政策的協(xié)調(diào)配合情況和宏觀政策預(yù)期管理情況進行評價。

（一）穩(wěn)定政策

穩(wěn)定政策旨在對經(jīng)濟進行短期逆周期調(diào)節(jié)，促進經(jīng)濟實現(xiàn)短期穩(wěn)定目標。評價穩(wěn)定政策最重要的三個維度是政策力度、政策空間和政策效率。

從政策力度看，貨幣政策和財政政策均持續(xù)發(fā)力，尤其是2024年下半年以來政策力度明顯加大。貨幣政策方面，2024年全年貨幣政策力度指數(shù)為40.3，比上半年和前三季度分別提高1.8和0.7。2024年央行實施兩次全面降準，累計降準1個百分點。央行還在下半年采取了兩輪降息操作，將7天期逆回購利率和1年期MLF中標利率分別下調(diào)30個和50個基點。財政政策方面，全年財政政策力度指數(shù)為57.0，比2023年全年提高2.1。這主要歸因于減稅降費成效的持續(xù)顯現(xiàn)以及由此帶來的宏觀稅負下降。在減稅降費政策的帶動下，前三季度宏觀稅負（一般公共預(yù)算收入占GDP的比重）降至17.2%，比2023年同期下降1.1個百分點。從支出端看，財政支出進度有待進一步加快，支出增速有待進一步提升。

從政策空間看，貨幣政策和財政政策仍然具有較為充裕的空間。2024年末，我國貨幣政策空間指數(shù)為33.4，比2023年末下降5.4，符合宏觀政策理論的合理變化。我國大型和中型銀行的法定存款準備金率分別為8.0%、6.0%，與主要經(jīng)濟體相比，仍具有一定降準空間。2024年末，我國財政政策空間指數(shù)為41.6，比2023年末小幅下降0.9。而且，我國政府部門債務(wù)率明顯低于發(fā)達經(jīng)濟體，一攬子化債方案也將逐步緩解地方政府債務(wù)壓力，因此財政政策仍然具有充裕的實際可操作空間。要秉持系統(tǒng)觀念看待政策空間的動態(tài)變化，更加積極有為的宏觀政策能夠促進經(jīng)濟更加向好，創(chuàng)造出更充裕的政策空間。

從政策效率看，貨幣政策和財政政策在多個環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)效率明顯改善。反映貨幣政策和財政政策整體調(diào)控效率的穩(wěn)定政策效率指數(shù)連續(xù)6個季度回升，2024年四季度達到47.6。貨幣政策方面，降息和降準操作有效帶動市場利率降至歷史低位。流向科創(chuàng)企業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等重要領(lǐng)域的信貸增速大幅高于全社會信貸增速，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。財政政策方面，1至11月，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長4.2%，比全社會固定資產(chǎn)投資增速高出0.9個百分點。通過加強結(jié)構(gòu)政策、增長政策與穩(wěn)定政策的積極配合，能夠進一步提高穩(wěn)定政策的調(diào)控效率。

（二）增長政策

增長政策有助于激發(fā)經(jīng)濟增長動力，從而提升長期經(jīng)濟增速。一國長期增長的動力源泉包括資本和勞動等傳統(tǒng)要素的積累、人力資本的積累和全要素生產(chǎn)率的改善。

增長政策的實施助推各地區(qū)各部門強化創(chuàng)新驅(qū)動，積極發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加快綠色轉(zhuǎn)型，持續(xù)優(yōu)化經(jīng)濟運行質(zhì)量，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。一是資本積累質(zhì)量持續(xù)提升，以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為代表的有效資本積累速度持續(xù)加快。二是人力資本存量不斷增加，人口質(zhì)量紅利不斷釋放。三是伴隨新質(zhì)生產(chǎn)力的培育和發(fā)展，全要素生產(chǎn)率增速企穩(wěn)回升。

要想進一步提升潛在增速，除了增長政策，還需要結(jié)構(gòu)政策和穩(wěn)定政策的配合。結(jié)構(gòu)政策可以促使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向最優(yōu)結(jié)構(gòu)靠攏。宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善不僅會提高資源配置效率，提升增長政策對全要素生產(chǎn)率的改進程度，而且會創(chuàng)造新的投資空間和投資機遇，從而提升增長政策對有效資本積累的改進程度。更重要的是，宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善可以通過生產(chǎn)要素以外的渠道提升潛在增速，有利于潛在增速向合理水平靠攏。通過穩(wěn)定政策的配合，增長政策可以更好地促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。

（三）結(jié)構(gòu)政策

黨的二十屆三中全會要求的“完善實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機制”有助于優(yōu)化區(qū)域結(jié)構(gòu)，“完善金融機構(gòu)定位和治理，健全服務(wù)實體經(jīng)濟的激勵約束機制”有助于優(yōu)化實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

結(jié)構(gòu)政策已取得一定成效?？梢杂媒?jīng)濟結(jié)構(gòu)指數(shù)反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)情況，該指數(shù)越小表明經(jīng)濟結(jié)構(gòu)越接近最優(yōu)結(jié)構(gòu)。2023年經(jīng)濟結(jié)構(gòu)指數(shù)為52.7，處于近年來的最低水平，表明經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。這主要得益于全要素生產(chǎn)率和人力資本對經(jīng)濟增長貢獻率提升所帶來的總供給結(jié)構(gòu)改善。國家統(tǒng)計局發(fā)布的轉(zhuǎn)型升級指數(shù)可以反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的狀況，2023年轉(zhuǎn)型升級指數(shù)為116.3，比2022年增長16.3%，同樣表明結(jié)構(gòu)政策取得了良好效果。

中央經(jīng)濟工作會議指出，針對需求不足的突出癥結(jié)，要著力提振內(nèi)需特別是居民消費需求，這明確了下一階段優(yōu)化宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主要方向?？傂枨蠛涂偣┙o結(jié)構(gòu)方面，總需求不足是突出癥結(jié)和主要矛盾?？傂枨蠼Y(jié)構(gòu)方面，相比外部需求，國內(nèi)需求不足是矛盾的主要方面。國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)方面，相比企業(yè)投資，居民消費偏弱是矛盾的主要方面。為了更好地推動結(jié)構(gòu)向優(yōu)，需要進一步加強對結(jié)構(gòu)政策的使用，并且注重其與穩(wěn)定政策、增長政策的“三策合一”。一方面，統(tǒng)籌各類經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之間的密切關(guān)系，謹防各類經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡問題之間的相互掣肘。另一方面，通過穩(wěn)定政策與增長政策營造良好的經(jīng)濟環(huán)境，打消結(jié)構(gòu)政策的后顧之憂，使得結(jié)構(gòu)政策能夠著力優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

（四）宏觀政策取向一致性

增強宏觀政策取向一致性包含以貨幣政策和財政政策為核心的穩(wěn)定政策協(xié)調(diào)，以穩(wěn)定政策、增長政策和結(jié)構(gòu)政策為核心的宏觀政策協(xié)調(diào)，以及非經(jīng)濟性政策與宏觀政策協(xié)調(diào)。報告從上述三個維度對宏觀政策取向一致性進行評價。

穩(wěn)定政策內(nèi)部的取向一致性方面，2024年貨幣政策和財政政策繼續(xù)發(fā)力的同時，協(xié)調(diào)機制更加順暢。不僅中國人民銀行、財政部建立聯(lián)合工作組，而且形成了以國債為樞紐的貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)配合機制，更好地推動貨幣與財政政策的協(xié)同。在協(xié)調(diào)機制更加順暢的基礎(chǔ)上，貨幣政策和財政政策力度可以進一步增加，推動經(jīng)濟運行繼續(xù)向好。

穩(wěn)定政策、增長政策和結(jié)構(gòu)政策的取向一致性方面，三大政策均發(fā)揮重要作用，同時一致性有待進一步提升。穩(wěn)定政策方面，貨幣政策和財政政策助力推動經(jīng)濟回升向好，保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行。增長政策方面，加強發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新動能，激發(fā)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。結(jié)構(gòu)政策方面，著力推動需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，促進供需良性循環(huán)，推動潛在增速向合理水平靠攏。為增強宏觀政策取向一致性，未來要以提升穩(wěn)定政策調(diào)控效率為切入點，進一步推動穩(wěn)定政策、增長政策和結(jié)構(gòu)政策有效“合一”，提升政策整體效能。

非經(jīng)濟性政策與宏觀政策取向一致性方面，政策之間的一致性較強，政策統(tǒng)籌機制不斷完善。非經(jīng)濟性政策對居民和企業(yè)等微觀主體的消費和投資決策具有重要影響，會影響公眾預(yù)期的變化，并間接影響經(jīng)濟政策的效果。2024年非經(jīng)濟性政策與宏觀政策之間的協(xié)調(diào)配合較好，助推微觀個體形成了較好的政策預(yù)期，提升了宏觀政策效果。

（五）宏觀政策預(yù)期管理

我國的預(yù)期管理既包括貨幣政策的短期預(yù)期管理，也包括年度預(yù)期管理和長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等長期預(yù)期管理。

貨幣政策的短期預(yù)期管理評價主要從政策透明度和前瞻性指引兩個方面展開。2024年央行的政策透明度繼續(xù)提升，突出表現(xiàn)在不斷健全的可置信、常態(tài)化、制度化的政策溝通機制之上。央行通過前瞻性指引引導(dǎo)市場預(yù)期，在提振市場預(yù)期和有效保持人民幣匯率在合理均衡水平上基本穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。中央經(jīng)濟工作會議提出，實施適度寬松的貨幣政策，適時降準降息，寬松的政策預(yù)期進一步提振了公眾預(yù)期。

年度預(yù)期管理方面，2024年初制定的主要經(jīng)濟目標均較好實現(xiàn)，預(yù)期管理取得較為理想效果。尤其是一攬子增量政策的出臺給予公眾完成全年經(jīng)濟發(fā)展目標的強烈信心，取得了較好的預(yù)期管理效果。

長期預(yù)期管理方面，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要主要指標的設(shè)定，有助于錨定公眾對長期經(jīng)濟增長的預(yù)期。

2025年宏觀政策建議

2025年的宏觀政策要針對突出癥結(jié)與主要矛盾，明確調(diào)控邏輯，加大調(diào)控力度。建議如下：

第一，將2025年經(jīng)濟增速目標設(shè)定為5%左右。短期看，這將釋放更為鮮明的穩(wěn)增長信號，有助于夯實公眾預(yù)期向好的基礎(chǔ)。長期看，實現(xiàn)5%左右的經(jīng)濟增速，既是高質(zhì)量完成“十四五”規(guī)劃目標的重要基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)到2035年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平目標的內(nèi)在要求。從可行性看，在更加積極有為的宏觀政策保障下，中國經(jīng)濟有能力實現(xiàn)5%左右的增長。

第二，更加重視促進物價水平的合理回升。物價水平的合理回升既有助于拓寬企業(yè)盈利空間，改善總供給，又有助于改善通脹預(yù)期，激發(fā)總需求。要著力推動CPI漲幅逐步回歸至2%左右的合理水平。

第三，加強對增長政策的使用，促進各類先進生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，提升全要素生產(chǎn)率。其核心在于，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。一是加強基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。二是進一步開展“人工智能+”行動，培育未來產(chǎn)業(yè)。三是完善人才培養(yǎng)機制，提高人力資本水平。

第四，進一步發(fā)揮結(jié)構(gòu)政策作用。根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議的部署，既要優(yōu)化總需求結(jié)構(gòu)，尤其是內(nèi)需中的居民消費需求，同時也要注重優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。建議做好兩方面工作：一是通過實施提振消費專項行動和推動中低收入群體增收減負等舉措，加快形成收入分配結(jié)構(gòu)與總需求結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)。二是加強政策支持和優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)，提升生產(chǎn)性投資與民間投資占比。同時，推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

第五，在結(jié)構(gòu)政策和增長政策的配合下，加大穩(wěn)定政策力度，實施更加積極有為的宏觀政策。實施更加積極的財政政策：提高財政赤字率；加大財政支出強度，加強重點領(lǐng)域保障；增加發(fā)行超長期特別國債，持續(xù)支持“兩重”項目和“兩新”政策實施。實施適度寬松的貨幣政策：發(fā)揮好貨幣政策工具總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕。

第六，健全宏觀經(jīng)濟治理體系，統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關(guān)系。一是以深化財稅體制改革和金融體制改革為抓手，健全政府有效治理的體制機制。二是加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，使其與高效的宏觀政策相得益彰。三是健全中國特色預(yù)期管理，強化公眾對經(jīng)濟短期、中期與長期的樂觀預(yù)期，提升宏觀經(jīng)濟治理的有效性。

（作者：陳彥斌系首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)副校長，教育部長江學(xué)者特聘教授；陳小亮系中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所編審；劉哲希系對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院副教授）