《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 謝瑋丨北京報(bào)道

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，要深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，其中“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”的部署引起廣泛關(guān)注。

全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議也明確，2024年要積極穩(wěn)妥謀劃推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

作為深化財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)，政府間財(cái)政關(guān)系改革再向前邁進(jìn)一步。1月以來(lái)，繼廣東之后，貴州、江西先后公布省以下財(cái)政體制改革方案。

“財(cái)稅體制方面，部分省份財(cái)政體制改革實(shí)施方案已印發(fā)實(shí)施，推動(dòng)建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理的省以下財(cái)政體制?！眹?guó)家發(fā)展改革委副主任李春臨在此前舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上表示。

2024年是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年，也是分稅制改革實(shí)施30周年。財(cái)稅人士普遍認(rèn)為，理順中央與地方財(cái)政關(guān)系、省以下財(cái)政體制以及健全地方稅體系、轉(zhuǎn)移支付制度等都將成為新一輪財(cái)稅體制改革的“必答題”。

省以下財(cái)政體制改革“路線圖”明確

財(cái)稅體制改革經(jīng)常被稱為改革的“突破口”和“先行軍”，為其他重點(diǎn)領(lǐng)域改革起到重要的先導(dǎo)和支撐作用。

1994年分稅制改革被認(rèn)為是新中國(guó)成立以來(lái)涉及范圍最廣、調(diào)整力度最大、影響最為深遠(yuǎn)的一次財(cái)稅改革。這不僅為隨后的經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)打下了堅(jiān)實(shí)的制度基石，也為國(guó)家治理能力持續(xù)增強(qiáng)提供了有力的制度支撐。

不過(guò)，分稅制改革遺留的地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配等問(wèn)題，雖經(jīng)過(guò)多輪改革取得了積極進(jìn)展，但仍然存在很多需要解決的問(wèn)題。

黨的二十大報(bào)告已經(jīng)為進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革指明方向：健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

“作為中央與地方財(cái)政關(guān)系的延伸，一些地區(qū)省以下財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，存在與完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)公平統(tǒng)一市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求不相適應(yīng)的方面，主要體現(xiàn)在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財(cái)力保障較為薄弱、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等，亟須通過(guò)進(jìn)一步深化改革來(lái)推動(dòng)解決?！?財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

2022年6月，國(guó)辦出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），被認(rèn)為是給出了省以下財(cái)政體制改革“路線圖”。

改革如何推進(jìn)？《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了五方面的改革舉措：清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；理順省以下政府間收入關(guān)系；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制；規(guī)范省以下財(cái)政管理。

“1994年分稅制改革的直接目標(biāo)是提高‘兩個(gè)比重’（指財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占整體財(cái)政收入的比重），提高中央宏觀調(diào)控能力、提高財(cái)政汲取能力，同時(shí)通過(guò)一系列制度建設(shè)初步理順政府與市場(chǎng)、中央與地方關(guān)系。但是受制于歷史原因，1994年改革主要解決的是中央與地方收入劃分的問(wèn)題，留下了中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、省以下財(cái)政體制兩個(gè)問(wèn)題留待后續(xù)改革?！被涢_(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析指出，其中，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分在2016年以來(lái)逐步分領(lǐng)域取得了積極進(jìn)展，但省以下財(cái)政體制改革長(zhǎng)期處于改革的“視野盲區(qū)”。

羅志恒分析稱，省以下財(cái)政體制仍呈現(xiàn)出差異性極大且不規(guī)范的特征，有待進(jìn)一步深化?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》完善省以下財(cái)權(quán)與事權(quán)和支出責(zé)任劃分，進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省以下財(cái)政體制，但是如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜仍是下階段的重大課題；部分省份越到基層，基本公共服務(wù)的保障越難。

按照羅志恒的測(cè)算，由于省級(jí)政府上收財(cái)力、下移支出責(zé)任，區(qū)縣風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，區(qū)縣政府近乎無(wú)限責(zé)任，越到基層，活力越下降。截至2022年年底，地方政府顯性債務(wù)中50%在區(qū)縣，隱性債務(wù)中有1/3在區(qū)縣。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析指出，原來(lái)分稅制框架已不適應(yīng)新形勢(shì)，需要謀劃新一輪財(cái)政體制改革。這其中，省以下財(cái)政體制改革扮演著重要角色。我國(guó)基層政府為70%以上的人口提供了基本公共服務(wù)。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，需增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。

事由誰(shuí)干，錢由誰(shuí)出

“路線圖”明確之后，如何進(jìn)一步推進(jìn)落地實(shí)施是各地關(guān)注的焦點(diǎn)。2023年下半年以來(lái)，廣東、貴州、江西三省相繼公開(kāi)了本省的改革方案。三省方案均對(duì)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行了改革。

財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任則是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障，“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”。

推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革，合理、清晰地劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，才能更好地確保各級(jí)政府有效履行職責(zé)，特別是更到位地提供基本公共服務(wù)。

整體來(lái)看，三省都根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，界定省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)。

廣東方案提出，按照中央統(tǒng)一部署，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際加快推進(jìn)省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省與市縣各級(jí)財(cái)政事權(quán)，適度強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)。

江西方案提到，將全省性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化等體現(xiàn)省級(jí)調(diào)控管理的重大事務(wù)確定為省級(jí)財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層、與常住人口密切相關(guān)、由基層政府提供更為便捷有效的事務(wù)確定為市縣財(cái)政事權(quán)。將主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)以及受益范圍跨市縣、信息處理相對(duì)復(fù)雜、外部性較強(qiáng)的事務(wù)主要確定為省與市縣共同財(cái)政事權(quán)。

貴州方案提到，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層或由基層政府提供更為便捷有效的社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)。

江西和貴州的改革方案都提到，適度強(qiáng)化教育、科研、社保、醫(yī)保、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)。

在支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制方面，三省方案均提出，按照政府間財(cái)政事權(quán)劃分，明晰界定省、市、縣三級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。在共同事權(quán)方面，考慮市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況及現(xiàn)有政策規(guī)定，差別化確定共同財(cái)政事權(quán)省、市、縣三級(jí)支出責(zé)任分擔(dān)比例。

教育支出往往是各級(jí)政府第一大公共財(cái)政支出。對(duì)于市縣基層政府而言，教育經(jīng)費(fèi)的投入和使用問(wèn)題一直備受關(guān)注。

江西方案明確，強(qiáng)化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)的調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資政策，省級(jí)對(duì)市縣編制內(nèi)義務(wù)教育教師調(diào)資所需支出全額補(bǔ)助；對(duì)市縣編制內(nèi)義務(wù)教育教師正常增加薪級(jí)工資，省級(jí)按照30%（其中西部政策延伸縣按照40%）補(bǔ)助；義務(wù)教育教師其他收入待遇按照原渠道予以足額保障。

三省改革方案均提到，按照“縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底”原則，建立縣級(jí)財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制，全面落實(shí)基層“三?！必?zé)任。

如何分稅

巧婦難為無(wú)米之炊。政府正常履職、維持公共服務(wù)也需要穩(wěn)定的“真金白銀”來(lái)保障。

在財(cái)權(quán)分配方面，廣東、貴州、江西三省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不一，改革方案呈現(xiàn)出一些差異?？傮w來(lái)看，就主體稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等）地方所得部分省級(jí)分享比例而言，廣東維持省與市縣“五五”分享，江西省與市縣按照3∶7比例分享，貴州省級(jí)分享比例約占20%～23%。

廣東方案明確，堅(jiān)持以共享稅為主體的收入劃分制度，維持增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和土地增值稅省與市縣“五五”分享。繼續(xù)將原規(guī)定的電力、鐵路、通訊、煙草等領(lǐng)域相關(guān)稅收作為省級(jí)固定收入。將中央分配該省的國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)稅收劃為省級(jí)固定收入。隨省級(jí)固定收入繳納的教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加由省級(jí)全額分享。繼續(xù)將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等稅收收入作為市縣級(jí)收入。

貴州方案則提出，強(qiáng)化省級(jí)固定收入管理。將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例，增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力，做好重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。

其中，省級(jí)固定收入包括：茅臺(tái)集團(tuán)等6戶企業(yè)，以及中移動(dòng)貴州公司等13戶央企在黔分支機(jī)構(gòu)繳納的企業(yè)所得稅等；集中繳納的鐵路運(yùn)輸、跨省管道運(yùn)輸企業(yè)各項(xiàng)稅收中央下劃地方分享部分；中央財(cái)政按照相關(guān)因素通過(guò)國(guó)庫(kù)劃轉(zhuǎn)貴州省的總機(jī)構(gòu)預(yù)繳企業(yè)所得稅等。

在省、市、縣收入劃分方面，貴州方案明確，除省級(jí)固定收入外，主體稅種省、市、縣三級(jí)執(zhí)行規(guī)范統(tǒng)一的收入分享比例。增值稅地方分享部分，省、市、縣三級(jí)按23∶19∶58比例分享。企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅地方分享部分、煤炭資源稅及其他資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、環(huán)境保護(hù)稅，省、市、縣三級(jí)按20∶20∶60比例分享。城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、契稅，市、縣兩級(jí)按20∶80比例分享。

貴州省財(cái)政廳廳長(zhǎng)石化清在新聞發(fā)布會(huì)上介紹，貴州省以下財(cái)政體制改革的重點(diǎn)舉措，主要圍繞“加、減、乘、除”四個(gè)方面發(fā)力。其中注重讓利市縣，在財(cái)政保障能力上做“加法”。

他舉例稱，為支持打造新型綜合能源基地建設(shè)，將煤炭資源稅市縣分享比例各增加10個(gè)百分點(diǎn)，激發(fā)市縣發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)的積極性。優(yōu)化調(diào)整省對(duì)市縣增量集中機(jī)制，減少省級(jí)集中額度，增加市縣收入，增強(qiáng)發(fā)展信心。持續(xù)加大財(cái)力下沉，重點(diǎn)向革命老區(qū)、民族地區(qū)和財(cái)力薄弱地區(qū)傾斜，不斷提升市縣財(cái)力水平，增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力。

江西方案將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例。將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級(jí)收入或由市縣級(jí)分享較高比例。金融、電力、石油、天然氣管網(wǎng)、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。

江西方案稱，探索建立省以下區(qū)域間均衡度評(píng)估機(jī)制，定期開(kāi)展評(píng)估，作為收入劃分調(diào)整依據(jù)。

保持省與市縣財(cái)政收入劃分格局總體穩(wěn)定。省與市縣按照3∶7比例分享增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的地方所得部分和環(huán)境保護(hù)稅；鐵路運(yùn)輸企業(yè)稅費(fèi)收入由省與設(shè)區(qū)市按照3∶7比例分享，70%部分按照鐵路里程覆蓋率、客運(yùn)量、站點(diǎn)數(shù)、常住人口和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在設(shè)區(qū)市之間分配。其他地方稅收歸屬市縣。

江西方案還明確，今后中央新下劃以及新開(kāi)征的稅種地方所得部分，省與市縣原則上均按3∶7比例分享。

財(cái)稅改革將撬動(dòng)地方財(cái)政“錢袋子”, 使得收入、支出和監(jiān)督等方面都發(fā)生顯著變化，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。

“地方政府履行自己的職能，需要考慮要花多少錢，有多少錢可花，錢從哪里來(lái)，這在一定程度上代表了地方財(cái)政的自主性?！蓖跤壕f(shuō)，地方財(cái)政收入自主性可簡(jiǎn)要地定義為，具有預(yù)見(jiàn)性與可控性的收入，占本級(jí)地方財(cái)政收入或支出總額的至少70%以上。自主性是積極性的前提，只有地方財(cái)政有足夠的自主性，才能推動(dòng)各級(jí)政府更好地履職盡責(zé)。

羅志恒建議，規(guī)范省以下財(cái)政收入劃分，明確分稅分成制、基數(shù)+增量分成制兩個(gè)大類財(cái)政體制的適用條件以及收入劃分原則，逐步過(guò)渡到分稅分成制度。建議省以下收入劃分逐步從當(dāng)前的“側(cè)重省本級(jí)財(cái)力控制”的角度，轉(zhuǎn)到“根據(jù)稅收屬性劃分稅種以及不同稅種的分成比例”。省級(jí)政府根據(jù)省內(nèi)區(qū)域差異情況設(shè)置合理的省與市縣財(cái)力比重，區(qū)域差異大的省份由省級(jí)政府適當(dāng)提高省本級(jí)占比，控制更多財(cái)力用于轉(zhuǎn)移支付。省以下政府間的稅收收入主要在省級(jí)與市縣間分配，采取共享稅為主導(dǎo)的省與市縣收入劃分方式。省級(jí)政府適度提高增值稅、資源稅等稅種比重，其他稅種可留給市縣或者賦予市縣較大分成比例。

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2024年第3、4期）